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从“五个统一”到“八个不准”再到“二次创业” 珠海“试验田”肩负使命一路前行

时间:2018-12-03

       编者按
  40年风雨兼程,40年奋进求索。
  珠海,是全国首批经济特区之一,自诞生之日起,就肩负着为我国改革开放和现代化建设先行探路的历史使命。改革开放以来,在党中央和广东省委的坚强领导下,珠海从一个落后的边陲小镇发展成为现代化海滨城市,既收获了金山银山,又守住了绿水青山,实现了人与自然和谐共生,在建设中国特色社会主义伟大历史进程中谱写了勇立潮头、开拓进取的壮丽篇章。
  发展走过千山万水,改革仍需跋山涉水。回望来路,不忘初心。今天起,本报推出《印记·庆祝改革开放40年》大型系列报道,认真总结珠海经济特区发展的经验与启示,传承弘扬改革开放先行者、开拓者的革命精神、改革精神,激励全市上下重整行装再出发,奋力推动珠海经济特区“二次创业”,谱写珠海改革发展新篇章。敬请垂注!
  珠海在土地管理、城市建设、环境保护等方面大胆探索、推动改革,树立全国标杆
  勇当改革尖兵 发挥改革“试验田”作用
  改革的基因,从特区建立之初,就已经深深地融入了珠海的发展过程。
  老一辈改革开放先行者们,凭着“杀出一条血路”的气魄胆略和“敢为天下先”的担当精神,使珠海经济特区成为改革开放的排头兵、先行地、实验区。
  建市、办特区之初,珠海就按照中央和省委的要求,确立发展经济不能以牺牲生态环境为代价的可持续发展思路,推行经济建设、城市建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展的原则。
  1988年,首创土地管理 “五个统一”;1992年,率先颁布城市建设管理“八个统一”和环境保护“八个不准”。这一系列探索创新让珠海迅速成为全国学习的标杆,在经济特区发展史上留下了浓墨重彩的一笔。
  “五个统一”:
  珠海土地管理经验全国推广
  土地的高效利用是创新城市发展的重要命题。如何做答?珠海经济特区在30年前就给出了答案。
  1988年,珠海在全国范围内率先开展土地管理体制改革,确定了由市政府高度统一集中管理土地的“五个统一”体制,即统一规划、统一征用、统一管理、统一开发、统一出让。
  1993年,全国市长学习班在珠海开班,其中一项重要的内容就是学习珠海土地管理的“五个统一”,珠海经验开始逐步推广到全国。
  改革的动力在哪里?这套被推广到全国的土地管理创新办法,为何会率先在珠海诞生?这还得从特区建立初期说起。
  初为特区的珠海,基础设施建设任务繁重,为此负债累累。同时为了吸引投资,制定了非常低的土地使用费标准,只要双方同意,用地单位就可以直接向农村集体经济组织征用土地,可低偿甚至无偿无限期用地。
  在低廉用地成本的吸引下,在城市基础设施建设日趋完善后,珠海的房地产公司如雨后春笋般冒出来。
  时任珠海市委书记、市长的梁广大陷入沉思:一边是政府负债搞建设,市政建设和基础设施建设资金严重短缺,一边是因为基础设施创造出来的环境和土地升值,让房地产商赚得盆满钵满。
  有资料记载,从建市、办特区到1987年底,珠海市政府投入市区市政建设、基础设施和土地开发的资金共30多亿元(含外债)。但办特区近8年时间,各房地产公司交税和上缴仅回收2556.6万元。
  土地管理体制到了不得不改革的时候。
  1988年,大刀阔斧的土地管理体制改革在珠海启动,土地管理“五个统一”应运而生。
  当年,珠海市政府花了近30亿元,对特区范围内土地实行规划控制用地,分期分批征用和给予补偿安置,并明确规定,所征土地政府没有使用之前,农民照耕不误,不准丢荒,政府不收任何费用,但土地的所有权属于国家,政府需要时就收回。在征用土地时,除了给予农民合理的征地补偿外,还为其预留了15%至20%左右的土地以作村集体用地,其中30%的集体用地可以经营房地产。
  曾任珠海市国土局局长、珠海市委副书记、常务副市长、市人大常委会主任的李南华回忆说,“五个统一”土地制度改革在全国首开先河,实质是市政府对土地管理权力和利益分配关系的重新调整。
  统计显示,1988年至1990年,珠海市政府以行政抵偿划拨及有偿出让土地共计2048万平方米,共回收土地使用费和市政设施配套费3.9986亿元。
  从此,珠海土地开发和城市建设逐步实现了“投入-回收-再投入”的良性循环。此举也推动土地资源管理和利用规范化、制度化、市场化,通过体制机制创新将土地资源盘活,以土地促发展,夯实了特区建设的根基。
  珠海首创的经验逐步推广到全国,成为标杆。
  “八个统一”:
  筑牢城市建设管理基础
  说起改革开放前的香洲,乃至整个珠海,人们常常用“一间百货,一个红绿灯,一条马路”来形容。曾经的边陲小镇,如今已发展成为一座欣欣向荣的现代化海滨城市。
  城市建设,需要良好的规划,更需要优质的管理。1992 年珠海市政府颁布的《珠海市城市建设管理实行“八个统一”的规定》,通过地方政府的规范性文件,在特区建设初期形成最具指导性的城市规划和设计规则。
  “八个统一”即统一规划、统一征地、统一划分功能区、统一控制竖向标高、统一审查设计、统一基础设施建设、统一风景园林绿化管理、统一市容街景管理。
  在规划设计和规划建设中实行高度集中统一管理,珠海得益良多。即便如此,起初也曾饱受质疑。现在回头看来,恰是当年的坚持,让珠海避开了野蛮无序发展,逐步进入全面开发新阶段。
  在实践中,珠海严格按照“八个统一”的要求加强城市建设和管理,营造城市特色,提高城市整体形象。
  一个在如今看来非常具有前瞻性的例子是,为了让珠海这座城市更加简洁美丽,当时政府下决心把所有电力、通讯电线全部埋入地下。
  “没有乱七八糟的电线,珠海的城市环境上了一个大台阶。”李南华自豪地说,不仅如此,珠海也避免了因台风导致大面积停电的情况发生。
  值得一提的是,统一基础设施建设,能确保各种设施配套建设及协调发展,与城市发展时序密切配合,及时为城市发展创造了良好的环境,避免了污水乱流、挖路不止、影响交通、妨碍生产与生活等脏乱差现象。
  此外,统一划分功能区将各区域因地制宜划分若干小组团,并按照不同的地理结构和产业布局,明确各区域的经济功能、城市建设和产业发展方向,严格控制容积率,在城区预留大片的绿地和发展空间。
  实行“八个统一”的规定,是珠海市政府根据国家和广东省的有关法律、法规,针对珠海市的实际而制定的,是珠海规划与建设的重要经验总结。实践证明,这个法规在确保城市规划全面实施方面起了非常重要的作用。
  只有规划先行、环保先行,方能为城市建设和经济的长远发展预留充分的发展空间,集聚充足的发展后劲。1998年,珠海获得联合国人居中心“国际改善居住环境最佳范例奖”。此后,珠海多次问鼎中国宜居城市。可持续发展战略在珠海开花结果。
  “八个统一”,为珠海城市建设和城市品位打下坚实基础。
  “八个不准”:
  划定生态环保政策“底线”
  2017年9月,珠海市获评首批国家生态文明建设示范市,充分彰显了珠海市始终坚守“绿水青山就是金山银山”理念,坚持不懈推进绿色、协调、可持续发展,标志着珠海生态文明建设在全省乃至全国位于领先地位。
  珠海建市开始,就按照中共中央和省委的要求,确立发展经济不能以牺牲生态环境为代价的可持续发展思路,明确了发展高新技术、高附加值、低能耗的产业与提高经济质量相结合的原则,为珠海在生态环境建设提供了指引。
  生态环境一直是珠海引以为傲的城市名片,优质的空气质量甚至可以“罐装出口”。改革开放40年来,珠海坚持以人为本的发展理念,在发展经济的同时保护自然资源,走出一条不一样的可持续发展道路。其中,珠海在1992年率先提出的环境保护“八个不准”,至今仍为人称道。
  “八个不准”内容包括:不准在山坡二十五米等高线以上部分兴建非供游客休憩和观赏的建筑物;不准在海边、河边规定范围内兴建建筑物;不准在风景区和公园内兴建非供公众游乐、休憩或观赏的建筑物;不准乱开石场;不准建设有大烟囱或有严重污染的项目;不准乱设广告牌;市内的噪声不准超过四十五分贝;不准修建没有停车场的任何建筑物。
  对工业污染的控制是“八个不准”中非常重要的一条,直接促进了珠海产业结构的调整。据当时有关部门负责人介绍,市区只发展有利于环境、高附加值的高科技产业,不准兴办电镀、造纸、制革、冶炼、漂染、石油化工等高污染项目,部分项目则放到环境容量相对较大的西部地区,形成居住与工业分离的城市格局。
  梁广大曾接受媒体采访时表示,“我曾经目睹珠三角一些先富起来的地区,由于盲目追求短期效益对土地生态和河流造成的破坏及污染十分严重。所以我们下决心,要确保珠海的山山水水不受破坏。”他透露,曾经外界都说珠海的投资门槛很高,有一个投资1.5亿美元的炼铝厂,一个投资2亿美元的纺织厂等,都让我们挡住了。我们为了保护生态环境,关闭了200多个石场。
  “八个不准”规定的出台,为珠海生态环境保护划定了不可逾越的政策底线。1992年,珠海被评为首批“国家园林城市”。时任珠海市园林管理处办公室主任的何炎保回忆说,在那之后,全国各地的同行们纷纷慕名前来珠海参观考察,珠海的成功经验也多次在省和国家有关会议上宣传介绍,知名度、美誉度大大提升。
  “八个不准”制定了当时全省乃至全国最严格的环境准入要求。“珠海市多年来保护生态环境优势的重要的原因之一,就是实施并坚持严格的环境准入制度,这个做法一度成为全国学习的标杆。”珠海市政协原副主席,曾任珠海市环保监测站站长的熊豪品如是说。
  推进全面深化改革 推动珠海“二次创业”
  珠海经济特区因改革而生、因改革而兴、因改革而强。特区成立以来,充分发挥“试验田”和重要“窗口”作用,在经济管理体制、社会管理体制、城市规划建设管理、生态文明建设等领域大胆探索……改革创新硕果累累。
  在改革开放40周年、粤港澳大湾区建设全面推进的关键时刻,习近平总书记视察广东并发表重要讲话,要求高举新时代改革开放旗帜,以更坚定的信心、更有力的措施把改革开放不断推向深入。习近平总书记的重要讲话精神,为珠海“二次创业”进一步指明了方向。
  改革不停顿,开放不止步。近期,《中共珠海市委关于加快推进新时代全面深化改革的实施意见》正式出台。未来三年,珠海将以实施意见为主线,以7个改革行动方案为配套,形成“1+7”改革系统集成,通过高起点谋划未来三年行动计划,明确改革目标,强化改革举措,提高改革水平,统筹推进珠海市重要领域和关键环节改革。
  作为未来三年珠海全面深化改革的纲领性意见,实施意见明确,珠海将着力在构建推动经济高质量发展的体制机制等十五个方面改革发力,旨在破除体制机制障碍,优化制度有效供给,激发新时代珠海经济社会发展新动能、新活力。
  改革开放是经济特区最核心的内涵。当前,珠海正深入学习贯彻落实习近平总书记视察广东重要讲话精神,深刻铭记习近平总书记的殷殷嘱托,以新担当新作为把改革开放不断推向深入,坚定不移地用好改革开放“关键一招”,勇当全面深化改革开放的“探路尖兵”,努力向习近平总书记、向党中央、向省委和全市人民交上一份合格答卷。
  记者手记
  鼓足改革开放的“精气神”
  国家园林城市、国家环保模范城市、国家级生态示范区、国家卫生城市、国家生态文明建设示范市、中国宜居城市、中国最具幸福感城市……拿奖拿到手软的珠海,已成为各类荣誉的“收藏”大户。
  当我们仰望蓝天呼吸着新鲜空气,当我们在干净整洁的街道悠然漫步,当我们徜徉于山水相依的城市美景……我们为生活在这座美好的城市而感到自豪,也为改革开放40年来珠海发生的翻天覆地的变化感到由衷赞叹。
  珠海是全面深化改革的重要阵地,从建市之初开始,就在城市土地管理、环境保护、规划建设制度等方面进行了一系列探索创新,在全国率先实施了土地管理“五个统一”、环境保护“八个不准”和城市建设“八个统一”等政策措施。
  党的十八大以来,珠海坚守住蓝天白云、青山绿水的底线,加大结构调整力度,加快改革创新,在生态文明建设、推动可持续发展的道路上迈出了更加坚实的步伐。
  站在改革开放40周年新的历史起点上,在港珠澳大桥正式通车运营、粤港澳大湾区加快建设的重大历史机遇面前,珠海吹响了新时代经济特区“二次创业”的冲锋号,奋力争当社会主义现代化建设排头兵。
  推动新时代珠海“二次创业”,我们要不忘初心、牢记使命,要秉承老一辈改革开放先行者敢为人先的勇气和精神,推动思想再解放、改革再深入、工作再抓实,勇于先行先试、大胆实践探索,在新时代创造更多改革开放新鲜经验。
  大事记
  ●1988年,珠海在全国率先实施土地管理制度改革“五个统一”。
  ●1992年4月,国务院在珠海召开全国省长会议,推广珠海市土地管理五个统一体制改革和土地使用制度改革。
  ●1992年,珠海市政府出台《珠海市环境保护“八个不准”的规定》和《珠海市城市建设管理实行“八个统一”的规定》。
  ●1998年5月,珠海正式出台《珠海市环境保护条例》,成为珠海拥有地方立法权后通过的第一项法规。
  ●1998年,珠海荣获联合国“国际改善人居环境最佳范例奖”。
  ●2013年12月,珠海出台《珠海经济特区生态文明建设促进条例》,是全省首个生态文明建设条例。
  撰文:靳碧海 摄影:李建束